Prof. Daniele Senzani, Università di Bologna
I mercati agro-alimentari all’ingrosso si trovano ad un punto di svolta. Certamente non sono le uniche realtà, in questo passaggio storico, chiamate ad affrontare questioni decisive per il loro futuro. Tuttavia, molte strutture hanno necessità di ridefinire la propria missione, in primo luogo perché si trovano in un contesto di mercato del tutto diverso da quello esistente al momento della loro istituzione e ciò comporta la necessità di interrogarsi sul mantenimento di una presenza pubblicistica nell’ambito della distribuzione organizzata.
Il modello normalmente adottato, come è ben noto, vede spesso una partecipazione significativa di enti pubblici (per lo più territoriali) nelle società di gestione dei mercati agro-alimentari. Tuttavia, tale presenza richiede oggi una riflessione ampia, non limitata alla sola verifica dei requisiti di mantenimento delle partecipazioni stabiliti dalle norme in tema di società a partecipazione pubblica introdotte negli ultimi anni.
Da questo punto di vista, non vi è dubbio che il punto centrale a sostegno del mantenimento della presenza pubblica nell’ambito delle società di gestione si debba rinvenire nelle finalità di pubblico interesse che tali società sono materialmente chiamate a perseguire. Lo stesso art. 4 del d.lgs. n. 175/2016 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica) pone l’accento sull’esigenza che l’attività svolte siano qualificate come servizi di interesse generale. Tra queste, a titolo indicativo, la realizzazione e gestione di reti ed impianti ad essi funzionali, l’erogazione di servizi secondo modalità organizzative pubblicistiche che ne assicurino accessibilità, continuità e non discriminazione (es., nell’accesso ai beni/servizi), nonché secondo standard determinati di qualità e sicurezza. In altri termini, secondo modalità diverse da quelle (eventualmente) erogate nel mercato. Si potrebbe aggiungere che l’organizzazione di un mercato agro-alimentare assuma particolare significato propria laddove si valorizzino gli elementi di garanzia, in primo luogo dell’interesse pubblico e delle collettività di riferimento. Non solo. Alcune delle funzioni dei mercati agro-alimentari sono espressamente imposte da norme di legge, come avviene, ad esempio, con riferimento ai controlli sistemici di qualità e di sicurezza sopra richiamati (per evidenti finalità di igiene e salute pubblica, etc.) che i gestori di tali strutture sono tenuti ad assicurare, oltre alle funzioni di regolazione e controllo attribuite all’ufficio del direttore di mercato. Per questi motivi, la legge prevede la possibilità di istituire luoghi deputati allo svolgimento di attività commerciali (di per sé del tutto privatistiche), nell’ambito dei quali tuttavia le transazioni vengono regolate e sottoposte a principi pubblicistici di garanzia in termini di ordine, regolarità, trasparenza (pubblicità dei prezzi, anche a tutela della concorrenza nei mercati rilevanti di riferimento, etc.) e di sicurezza (l’adozione di controlli sistematici in termini d’igiene e salubrità dei prodotti, etc.).
Esiste, dunque, la possibilità di offrire una risposta positiva, motivata, alla domanda circa la possibilità di mantenere un’impronta pubblicistica nelle società di gestione, sia sul piano oggettivo (servizi erogati e modalità di organizzazione) sia, a ben vedere, sul piano soggettivo (mantenimento della partecipazione pubblica), affinché i mercati agro-alimentari costituiscano una garanzia per la collettività di riferimento.
D’altra parte, una costante giurisprudenza ha confermato in più occasioni come le società di gestione dei mercati agro-alimentari siano caratterizzate da chiari elementi giuridico-pubblicistici, ad esempio, in ragione della partecipazione di controllo del socio pubblico (come partecipazione necessitata in ragione delle finalità di pubblico interesse perseguite mediante tale soggetto), del regime giuridico impresso sulle attività di organizzazione e gestione del mercato in applicazione delle norme vigenti, o degli atti di organizzazione conseguentemente assunti nel tempo (regolamento di mercato, etc.).
Tuttavia, tutto ciò non significa che la situazione attuale di molte strutture agro-alimentari non richieda un deciso intervento di riorganizzazione. Tutt’altro. Sebbene sia essenziale definire in modo chiaro le condizioni giuridiche di funzionamento, tale analisi deve essere integrata da una valutazione strategica delle condizioni di operatività dei mercati agro-alimentari.
In questo contesto, è necessario chiarire la missione ed individuare le strategie di sviluppo. L’impressione generale, di nuovo, è che sussistano spazi di valorizzazione significativi, peraltro del tutto coerenti con le finalità pubbliche sancite dal legislatore. L’argomento non può essere affrontato compiutamente in questa sede, tuttavia, la prospettiva non può che essere che quella della valorizzazione dei mercati agro-alimentari, correttamente intesi come asset. In quest’ottica, emerge immediatamente la necessità di adottare modelli organizzativi e gestionali coerenti con gli obiettivi di sviluppo dimensionale e tecnologico delle strutture (ad es., mediante l’adozione di modelli flessibili a rete che pongano in collegamento funzionale mercati di aree geografiche diverse, l’adozione di piattaforme digitali, di logistica avanzata, etc.).
In questo contesto, molte valutazioni di merito possono essere sviluppate. Sul piano generale, non vi è dubbio che sia necessario incrementare l’efficienza, mediante economie di scala, la valorizzazione delle produzioni di qualità, l’identificazione e tracciamento dei prodotti (locali), in modo da renderli accessibili ad una pluralità di mercati e quindi identificabili da parte degli utenti diretti e di quelli finali, etc. In sintesi, si tratta di concretizzare una fase progettuale, aperta, che restituisca progetti innovativi, sostenibili sul piano economico-finanziario (cioè che possano generare valore) ed ambientale, dunque tali da consentire una valutazione dei benefici a favore delle comunità di riferimento.
Solo in questo modo si potrà dare corpo alla possibilità di accedere alle linee di finanziamento previste dal PNRR e, più in generale, di derivazione europea, nell’ambito delle quali le direttici di sviluppo sono tracciate in modo chiaro verso sistemi sostenibili, digitali, ecogreen.
In altri termini, occorre dare concretezza ad un’idea di interesse generale che possa orientare l’intervento pubblico negli anni a venire.
